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審計之窗區縣審計機關履行國有企業監事會職責的思路探索——以A區為例
大中小2018年3月，國務院機構改革將國資委的國有重點大型企業監事會職責劃入審計署，改革后，區縣審計機關對應增加了該項職責。本文以A區重點國有企業監事會管理現狀和存在的問題為例，結合審計職能特點，提出區縣審計機關履行國有企業監事會職責的工作思路。
目前審計履行監事會職責的文獻研究資料較少，主要收集了以往的外派監事會研究、企業監事會如何履行職責等文獻資料。文獻認為，當前國有企業外派監事會工作存在的主要問題有：監督觀念轉變還未到位，監事會工作方式和方法有待改進，監事會運作機制還不健全，經費預算和支出未得到保障，人才隊伍能力與工作要求不匹配，工作重點定位不準，監事會成果未得到有效落實等問題。提出應推動制度設計落地，提升監事會履職獨立性，找準工作定位，強化監事隊伍建設，建立系統監督制衡體系，進一步完善監督成果運用等建議。文獻的研究人員一般來自國資委或企業，在研究中與審計工作實際和特點結合還不是很充分。
本文從宏觀層面簡述了我國國有企業監事會制度發展歷程，再到微觀層面以A區為例，分析區縣監事會制度運行情況及存在的問題，結合審計工作特點，提出區縣審計機關履行國有企業監事會職責的工作思路，具有較強的實用性和操作性。
1. 監事會相關的定義。
區縣國有企業監事會，參照國務院對國有重點大型企業監事會的定義，筆者認為，區縣國有企業監事會是指由區縣政府派出，對區縣政府負責，代表區縣政府對國有企業的國有資產保值增值狀況實施監督。派出監事會的企業名單，由區縣國有企業監事會管理機構提出建議，報區縣政府決定。
區縣審計機關作為國有企業監事會管理機構，其職責是負責本地區國有企業外派監事會的管理，并向區縣審計委員會、區縣政府報告監事會工作開展情況。
我國國有企業監事會是隨著企業監事會的發展而產生，對國有企業監事會的管理先后經歷了三個時間，一是1993年至2003年的主管部門實行分散管理時期；二是2003年至2018年的國有資產管理部門集中管理時期（以外派管理為主）；三是2018年3月后的審計機關管理三個時期。
《國有企業監事會暫行條例》明確監事會與企業是監督與被監督的關系，監事會不參與、不干預企業的經營決策和經營管理活動。主要職責有：檢查企業貫徹執行有關法律、行政法規和規章制度的情況；檢查企業財務；檢查企業的經營效益、利潤分配、國有資產保值增值、資產運營等情況；檢查企業負責人的經營行為，并對其經營管理業績進行評價，提出獎懲、任免建議。
一是有助于推動監事會制度的落實。審計是政策落實的踐行者和監督者，可以充分發揮審計在組織能力、獨立性、專業性、工作作風方面的優勢，解決監事會工作“空虛化”和獨立性不足等問題，推動監事會制度落實。
二是有助于整合資源、提高監督質量和效率。國有重點企業監事會職責劃轉審計，實現了國家審計、監事會、內部審計工作的統籌，有助于實現資源整合和共享，提高監督效能，減少對被監督單位的工作影響。
三是有助于實現對國有企業的全過程監督。審計監督一般為事后監督，可以結合監事會的事前、事中監督，推動監督關口前移，及時發現問題和糾正執行過程中存在的風險隱患，起到“治已病、防未病”的作用。
1. 資產及經營情況。
2015年A區國有企業情況與當前情況比較接近，筆者以A區2015年的企業情況為例進行分析。2015年底，A區共有102個國有企業。主管部門為區國資委的48個占47.06%，為區級部門（單位）的33個占32.35%，為街鎮的21個占20.59%。2015年底，國有企業資產總額約980億元，5家區屬國有重點企業資產總額約920億元，占94%，凈利潤的97.95%來自國有重點企業。A區國有重點企業的出資人主要為區財政局、區國資委，一般都帶有融資平臺功能，主要從事土地開發、建筑、交通、水利建設等。
區國資委于2012建立了《A區區屬國有企業監督管理暫行辦法》、2018年出臺了《A區區屬國有企業監事會工作報告制度（試行）》等制度。區內的5戶國有重點企業依照公司法建立健全了監事會制度，配齊了監事會人員。但存在監事會制度不健全、管理不規范，監事會工作還未落到實處等問題。
1. 審計總體情況。
由于A區國有企業未成立內部審計機構，國家審計承擔國有企業的審計監督工作。2016—2019年，區審計局共實施了11個國有企業審計項目，查出問題138個，涉及違紀違規金額和管理不規范金額27.45億元。已向國有企業主管部門、區地稅局移送線索6條。針對被審計國有企業存在的問題和薄弱環節提出了整改意見和建議83條，促使相關單位出臺相關制度、辦法21個。撰寫審計要情3篇、審計信息6篇。審計對規范企業管理、防范運營風險起到了積極促進作用，審計發現問題數量呈逐年遞減趨勢。
2016—2019年，國有企業審計查出的問題主要有貫徹落實政策措施不力、企業制度不健全、企業監管不到位、債務規模大、工程管理不規范、資產管理不規范，以及管理人員超發薪酬等27大類問題。經分析，發現存在的問題都是監事會監管的范圍，但經收集近年來的監事會監督檢查資料，上述問題少有被發現。
2016—2019年國有企業審計發現問題表
序號 | 問題名稱 | 企業監事會監督范圍 | ?備注 |
1 | 國有企業管理制度尚不健全 | √ | |
2 | 國有企業的監管尚不到位 | √ | |
3 | 債務規模較大，付息壓力較大 | √ | |
4 | 部分融資利率差距大，部分融資成本高 | √ | |
5 | 區屬重點國有企業存量資金較大 | √ | |
6 | 對外借款未按約定收回本金和利息 | √ | |
…… |
盡管國有企業監事會制度推行近二十年，但由于A區國有企業監事會職責的發揮還存在重視不夠、獨立性不足、能力不強、監事會成果未充分運用等問題，影響監事會職能發揮，國有重點企業外派監事會制度未得到有效落實。
盡管國有企業在設置時，均按照公司法設置了監事會，并配備了監事會主席和監事，但國有資產監督管理機構往往重視對下屬企業董事會及經營層的管理，而對外派監事會管理所做的工作甚少。主要表現為：監事會管理機構無年度計劃、工作總結、指導監督檢查記錄、無派出監事會提交的請示及監督報告等。
對國有企業監事會管理，涉及組織人事、經費保障、指導監督、結果運用、工作考核等，需要系列的制度和機制作支撐。國務院相繼出臺了《企業國有資產監管暫行條例》《國有企業監事會暫行條例》等制度辦法，A區未結合實際制定相應的制度辦法、細則，導致監事會主管機構的管理出現缺位，以及國有企業內設監事會在執行職能職責時找不到制度遵循。
國有企業監事會開展工作，必須有獨立的經費作為保障。但實際情況是，A區國有企業監事會人員工資、運行經費都是在公司列支。外派監事會管理機構未明確監事會支出的標準和來源，也未明確納入國有企業的預算，造成經濟上的不獨立，監督檢查工作會因經費列支渠道或標準受制于所駐企業。
目前，監事會相關考核和獎懲激勵機制尚未健全，監事會主席履責與不履責相差不大，這容易給人一種“監事會可有可無”的印象。A區在具體的考核中，將監事會主席與董事會、經理層等公司高管實行同一考核，均以公司收入、利潤以及其他目標任務作為考核指標，造成監事會主席與董事會、經理層產生共同的利益聯結，客觀上限制了監事會監督職能的發揮。
監督檢査報吿未得到重視和有效利用，主要表現在：一是國有企業對監事會發現問題的重視程度不夠，整改不夠深入，部分問題整改不落實；二是國有資產管理機構未將問題和整改情況作為國有企業監督和考核的內容，影響了監事會工作的權威性。
當前，對國有企業的監督是多方面、多維度的，巡視巡察監督、紀委監委監督、國家審計監督、監事會監督、內部審計監督等，監督是比較全方位的。以前，監事會為區國資委領導下的外派機構，與其他部門溝通配合少，監事會信息獲取和成果運用渠道相對狹窄。
近年來，國有企業監事會取得了一定的發展成效，但派出的監事會工作存在以下突出問題。
由于區縣國有企業監事會工作未受到足夠的重視，監事會工作缺少必要的指導和監督。監事會工作質量和工作水平還相對較低，存在監督檢查重點不突出、內容不夠深入、檢查報告利用價值較低等問題，有的監事會開展工作流于形式。
有的監事會主席兼任了公司副總經理等職務，有的監事會成員在公司承擔了具體業務工作，并領取相關福利待遇。監事既是公司里的執行者，又是公司執行的監督者，從設置上就決定了監事會作用得不到有效發揮。
改革前，監事會選人用人管理較為寬松，除了監事會主席由政府任命外，監事會成員由公司董事會在本公司職工中直接任命或選舉產生，未就人員素質、人員結構、專業能力和工作經驗方面進行合理搭配，導致監事會隊伍工作能力不強，不能適應監管工作的需要。近年來，監事會工作處于“停擺”狀態，沒有工作上的經驗積累，干部隊伍有待優化和提高。
一是目前的監事會監督是以事后監督為主，不能事先預防問題和中止問題。二是監督的信息化水平不高，還停留在通過翻閱紙質資料等傳統方式開展工作，工作效率和精準度較低。三是監督方向還是財務監督為主，未對領導決策、執行和效果等進行監督。
筆者認為，應充分運用審計在政策性、專業性、獨立性、權威性方面的優勢，從經費保障、規范運行、能力建設和結果運用等方面著手，充分發揮監事會職能職責。
監事會開展工作所需的費用由區縣財政負責，將經費關系從企業中獨立出來，在區縣審計局統一列支。每年的工資及經費性支出，納入區縣審計局的財政預算，其費用支出由審計局負責人進行審批，監事會成員不得在企業領取任何費用和補助，為監事會工作搭建一個獨立的環境。
（二）加強人才隊伍建設。
干部隊伍建設是監事會履行職責的重要保障，根據企業性質、主要業務和風險，搭配財務、法律、工程、計算機方面的專業人員，建立專業、優勢互補的團隊，以優化的人才結構適應監事會的履職需要。
充分運用審計的新發展理念和在政策性、專業性、規范性方面的優勢，加強對監事會工作的指導和監督，推動監事會工作取得良好成效。
一是加強人員培訓。一方面積極開展政策理論和法律法規的培訓，增強圍繞和服務政府中心工作的能力。另一方面積極開展業務技能培訓，采取案例學習、大數據培訓、參與審計項目等方式，增強監事會人員的專業技能和綜合素質。
二是推動規范運行。結合審計規范性要求，對監事會有關工作方案、監督檢查記錄資料、監督檢查報告、監事會文書等進行規范，形成一套規范操作的指引文本。
三是強化監督檢查。督促監事會按照公司法和監事條例的規定，列席公司相關重大會議，對公司重大決策、執行情況和執行效果等開展事前、事中和事后監督；檢查監事會的年度計劃編制及完成情況；檢查具體監督事項的方案及實施情況。通過監督推動規范管理，提升質量水平，防范風險。
派駐國有企業的監事會要按照《國有企業監事會暫行條例》全面履行監督職責，還要做到與時俱進擴展監督領域，圍繞國家政策措施落實、圍繞全面深化改革、圍繞經濟高質量發展、圍繞打好“三大攻堅戰”等重點工作加強監督。
一是及時將監督檢査中發現的有關問題，以書面的形式向企業反饋，并提出建議意見，敦促企業在規定時限落實整改。
二是對監事會監督監察中發現的違紀違法問題，報送相關職能部門依法處理。對監督報告反映問題整改不力的企業和個人，采取提請紀監、組織、人事部門作出處理，提請人大問詢等方式進行督促處理，并追責問責。
針對區縣國有企業運行現狀和特點，建立健全監事會相關制度和工作機制，堵塞漏洞，做到用機制制度管人、管事。
1. 建立健全相關制度。進一步理順開展監事會工作的體制機制，積極向區縣政府建議出臺《關于加強和改進國有企業外派監事會工作的意見》《派出監事會管理辦法》等文件，明確監事會工作的職責、工作內容及方式、結果運用、考核和獎懲、職能部門的協助管理職責等，加強本地的頂層設計，為開展監事工作提供依據和支撐。
2. 探索建立監事會成員薪酬和考核機制。將監事會人員的薪酬納入財政性支出，按現行企業管理層薪酬制定合理的薪酬標準。將監事會考核獨立出來，探索建立與工作任務完成、工作質量情況、工作成效等相關的考核指標。
3. 充分利用審計重要機制。審計發展中形成的工作機制，對審計質量的提升、審計作用發揮起到了關鍵性作用，在開展監事會工作中，應予以充分借鑒。
一是制定國有重點企業監事工作中長期規劃和年度工作計劃，報區縣委審計委員會討論審定，以區縣政府名義下達。
二是建立聯席會議制度，將監事會工作納入當前的經濟責任審計聯席會議制度，各部門間加強信息溝通交流。在開展項目監督時，主動提請紀委監委、組織人事部門是否有交辦事項。采取召開項目審理會的方式，對監事會出具報告反映問題的定性、事實描述、處理情況進行審理。
三是建立報告制度。將監事會的工作監督檢查報告、國有企業的整改報告，報送區縣委審計委員會、區縣政府。
將國有重點大型企業監事會職責劃轉審計，是推進依法治企、全面深化改革的一項重要舉措。當前區縣監事會工作中還存在重視不足、體制機制不暢、獨立性不強、能力不足、結果未有效運用等問題。區縣審計機關應充分運用自身在專業、能力、組織和機制制度方面的優勢，逐步理順監事隊伍建設、經費保障、考核、結果運用等方面的相關體制機制，加強對監事會工作的指導監督，推動監事會工作規范化運行，為政府對國有企業管理起到參謀助手的作用。
本次研究工作得到市審計學會悉心指導，得到了A區國資委、A區重點國有企業大力支持，但由于理論水平和分析能力有限，還存在諸多不足，主要表現為：調查范圍較狹窄（僅限于A區）、課題調查研究和分析還不夠深入等。（尹政權、何亮春、石光軍、劉偉）
